Pregovaračka  poglavlja u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja i proces usklađivanja propisa u toj oblasti

//Pregovaračka  poglavlja u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja i proces usklađivanja propisa u toj oblasti

Pregovaračka  poglavlja u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja i proces usklađivanja propisa u toj oblasti

Pregovori o članstvu u EU predstavljaju najtežu fazu evropske integracije jedne države. Najvećim dijelom radi se o usklađivanju zakonodavstva države kandidata sa političkim, pravnim, privrednim i društvenim strukturama Unije.

Država kandidat za članstvo u EU mora da usvoji i primijeni sva važeća pravila, standarde i zakone EU (acquis- pravna tekovina EU). Dakle da prihvati pravne tekovine EU u cjelini, jer one predstavljaju korpus zajedničkih prava i obaveza koje povezuju sve države clanice Evropske unije.

Država kandidat ne pregovara o tome da li će i šta će primijeniti od pravne tekovine EU. Pregovara se isključivo o uslovima (kako) i vremenu – kada će država kandidat sprovesti politike i propise EU. Pravne tekovine EU, za potrebe pregovaranja, podijeljene su u 35 poglavlja i pregovara se o svakom posebno.

Jedno od osnovnih pravila pregovora je da „ništa nije dogovoreno, dok sve nije dogovoreno“.

Oblast poljoprivrede u pregovaračkom procesu podijeljen je na tri posebne cjeline i to: Poglavlje 11. Poljoprivreda i ruralni razvoj; Poglavlje 12. Bezbjednost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika i Poglavlje 13.  Ribarstvo.

Evropska unija u ovim oblastima postavlja stroge uslove državama kandidatima koji do kraja moraju biti ispunjeni na putu pridruživanja i pristupanja Evropskoj uniji. Moraju se usvojiti odgovarajući propisi (zakoni i podzakonski akti), osigurati usvajanje propisanih normi od strane držaoca životinja, bilja i subjekata u poslovanju hranom, zaposliti stručne kadrove, obezbjediti adekvatan budžet, potrebnu tehničku opremu i sredstva za rad, laboratorije, inspekcije i adekvatne administrativne kapacitete.

Poglavlje 11. Poljoprivreda i ruralni razvoj odnosi se na propise koji kao cjelina čine Zajedničku poljoprivrednu politiku EU. Svi propisi u ovom poglavlju mogu se podijeliti na propise koji se odnose na horizontalna pitanja, propise koji regulišu zajedničku organizaciju tržišta poljoprivrednih proizvoda i propise koji se odnose na ruralni razvoj. Grupu horizontalnih propisa čine regulative koje se odnose na direktna plaćanja, uspostavljanje sistema integrisane administracije i kontrolnog sistema (Integrated Administration and Control System (IACS)), propise koji se odnose na regulaciju tržišta (izvozna podrška, uvozne i izvozne dozvole, intervencije na tržištu), sistem računovodstva na farmama (Farm Accountancy Data Network (FADN)), propisi u vezi promocije poljoprivrednih proizvoda, politike kvaliteta, organske proizvodnje, državne pomoći i propise koji se odnose na Instrument za pretpristupnupomoć u poljoprivredi (IPARD).

Propisi koji regulišu zajedničko tržište čine posebnu grupu propisa kojim je uređeno funkcionisanje zajedničkog tržišta za veliku grupu proizvoda, između ostalog – žitarice, uljarice, meso, mlijeko, pamuk, duvan, šećer, vino, voće i povrće, banane, kakao, itd.

Propise koji regulišu ruralni razvoj čini nekoliko propisa koji se odnose na uspostavljanje sistema ruralnog razvoja u EU, od osnivanja Evropskog fonda za ruralni razvoj (European Agricultural Fund for RuralDevelopment-EAFRD) do uspostavljanja strateških smjernica u ovoj oblasti.

Članom 38 (raniji član 32 UEZ) Ugovora o funkcionisanju EU predviđeno je da Unija utvrđuje i sprovodi zajedničku politiku poljoprivrede i ribarstva.Unutrašnje tržište obuhvata poljoprivredu, ribarstvo i trgovinu poljoprivrednim proizvodima.

Poljoprivredni proizvodi   u smislu Ugovora su proizvodi ratarstva, stočarstva i ribarstva, kao i proizvodi prvog stepena prerade u neposrednoj vezi s tim proizvodima. Upućivanja na zajedničku poljoprivrednu politiku ili poljoprivredu i korišćenje termina „poljoprivredni” podrazumijeva i upućivanje na ribarstvo, imajući u vidu posebne karakteristike ovog sektora.

Ciljevi zajedničke poljoprivredne politike su: povećanje produktivnosti u poljoprivredi unaprjeđenjem tehničkog napretka, obezbjeđivanjem racionalnog razvoja poljoprivredne proizvodnje i optimalnim korišćenjem proizvodnih činilaca, naročito radne snage; da na taj način obezbijedi primjeren životni standard poljoprivrednog stanovništva, naročito povećanjem ličnih zarada lica koja se bave poljoprivredom; stabilizacija tržišta ;obezbjeđivanje redovnog snabdijevanja; obezbjeđivanje snabdijevanja potrošaca po razumnim cijenama.

Prilikom izrade zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanja posebnih načina za njenu primjenu, vodi se računa o: posebnoj prirodi poljoprivredne djelatnosti, koja proizilazi iz socijalne strukture poljoprivrede i strukturnih i prirodnih razlika izmedu različitih poljoprivrednih područja; potrebi da se odgovarajuća prilagođavanja sprovedu postepeno; činjenici da u državama članicama poljoprivreda predstavlja sektor koji je tijesno povezan sa privredom u cjelini.

Okosnicu poljoprivredne politike EU čini podjela na dva stuba. Prvi stub čine direktna plaćanja i tržišne intervencije, dok se drugi stub odnosi na politiku ruralnog razvoja. Propisi koji se odnose na poljoprivredu u širem smislu (obuhvataju i politiku bezbjednosti hrane, veterinarsku i fitosanitarnu politiku) podijeljeni su u nekoliko poglavlja.

Direktna plaćanja podrazumijevaju da, uz poštovanje određenih uslova (očuvanje životne sredine i zdravlja ljudi, bezbjednost hrane, poštovanje dobrobiti životinja, održavanje zemljišta u dobrom stanju), poljoprivrednici dobijaju podsticaje bez obzira na to kojom se vrstom proizvodnje bave. Ovi podsticaji imaju za cilj da obezbijede stabilan prihod bez obzira na tržišnu nestalnost i finansiraju se iz Evropskog garantnog poljoprivrednog fonda, kao i tržišne intervencije.

Tržišne intervencije se odnose na interventni otkup i druge oblike povlačenja proizvoda sa tržišta, podršku proizvodnji određenih proizvoda, sistem kvota, podršku proizvođačkim organizacijama (u sektoru voćarstva i povrtarstva). Neophodno je ukazati da u ovoj oblasti, kao i u oblasti direktnih plaćanja, država članica ne može imati svoje nacionalne mjere, već je u pitanju politika na nivou EU.

Ruralni razvoj obuhvata miere koje su neophodne za razvoj aktivnosti u ruralnim oblastima, a koje doprinose jačanju konkurentnosti poljoprivrede i šumarstva, poboljšanju biodiverziteta ruralnih područja, unapjređenjukvaliteta života, kao i mjere za podsticanje diverzifikacije ruralne ekonomije. Sredstava za ove mjere obezbjeđuju se iz Evropskog fonda za ruralni razvoj.

Uredbom (EU) br. 1305/2013 Evropskog parlamentta i Savjeta od 17. decembra 2013.   Utvrđeni su opšti propisi koji uređuju podrška Unije za ruralni razvoj koju finansira Evropski poljoprivredni fond za ruralni razvoj („EPFRR”), prikazuje strateški kontekst politike ruralnog razvoja i definiše mjere politike ruralnog razvoja

Takođe, ona utvrđuje pravila o programiranju, umrežavanju, upravljanju, pracenju i evaluaciji na osnovu odgovornosti koje dijele države članice i Komisija, kao i pravila za osiguravanje koordinacije izmedu EPFRR-a i drugih instrumenata Unije.

IPARD program je mjera pomoći EU koji prestavlja instrument za pretpristupnu pomoć u oblasti ruralnog razvoja za programski period 2014. do 2020.

Služi za dostizanje evropskih standarda i podizanje konkurentnosti, odnosno da pruži pomoć za sprovođenje pravne tekovine EU u vezi sa Zajedničkom poljoprivrednom politikom i doprinese održivom prilagođavanju poljoprivrednog sektora i ruralnih područja u zemljama kandidatima.

To je dokument koji se akredituje (odobrava) od strane Direktorata za poljoprivredu EU (DG AGRI), kojim se definišu mjere za podršku ruralnom razvoju, kriterijumi i finansijski okviri, u skladu s aktuelnim regulativama EU, kao i kriterijumi i finansijski okviri podrške u skladu s okvirima definisanim regulativama EU.

IPARD program se odvija u dvije faze. Prva faza podrazumijeva: investicije u fizičku imovinu poljoprivrednih gazdinstava, investicije u preradu i marketing poljoprivrednih proizvoda i proizvoda ribarstva, diversifikacija poljoprivrednih gazdinstava i razvoj poslovanja i tehničku pomoć.

Druga faza se odvija kroz: sprovođenje lokalnih strategija ruralnog razvoja – LEADER pristup i agro-ekološko-klimatske mjere i mjere organske proizvodnje.

Poglavlje  12. Bezbjednost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika je složenije i obimnije od poglavlja 11, ali i zahtjevnije s aspekta procesa usklađivanja propisa, a time i za sam pregovarački process.

Ovo poglavlje čine opšti propisi, veterinarski propisi, tržišni standardi, propisi bezbjednosti hrane, propisi u vezi sa hranom za životinje i fitosanitarni propisi.

Opšte propise čine horizontalne regulative koje se odnose na bezbjednost hrane, čiju osnovu čini Opšti Zakon o bezbjednosti hrane (General Food Safety Law Regulation 178/2002).

Veterinarske propise čine podgrupe propisa koji regulišu kontrolni sistem unutar EU, kontrolni sistem za uvoz, identifikaciju i registraciju životinja i njihova kretanja, kontrolne mjere za bolesti životinja, trgovinu unutar EU živim životinjama, sjemenom, embrionima, nekomercijalno kretanje kućnih ljubimaca, rezidue i zabranjene supstance, uslove za uvoz živih životinja i proizvoda životinjskog porijekla, međunarodne ugovore, zootehniku i veterinarsketroškove.

Tržišne standarde čine propisi koji regulišu higijenu, posebni propisi koji se odnose na proizvode životinjskog porijekla, pravila kontrole, propise koji se odnose na otpatke životinjskog porijekla i drugo.

Bezbjednost hrane čine propisi koji se odnose na objeležavanje i označavanje hrane, aditive, enzime u hrani, dodatke hrani, začine, novu hranu, mineralne vode, materijale koji dolaze u kontakt sa hranom, itd. Grupa propisa koji se odnose na hranu za životinje reguliše aditive, mediciniranu hranu, materijale koji dolaze u kontakt sa hranom za životinje.

Fitosanitarni propisi regulišu zdravlje bilja, proizvode za zaštitu zdravlja bilja, sjeme, biljne sorte.

Standardi bezbjednosti hrane u EU navedeni su u tzv. „Opštem zakonu o hrani”, odnosno Uredbi 178/2002 Evropskog parlamenta i Savjeta iz 2002. godine. Takođe, postoji i set uredbi nazvan „Higijenski paket” (Uredbe 852/2004/EZ, 853/2004/EZ, 854/2004/EZ i 882/2004/EZ), kao i pravni propisi EU koji regulišu specifične oblasti hrane i hrane za životinje, kao što su: ishrana životinja (uključujući medicinsku hranu), higijena hrane i hrane za životinje, zoonoze, sporedni proizvodi životinja, rezidue, zagadivači, kontrola i iskorijenjivanje bolesti životinja koje mogu da utiču na javno zdravlje, označavanje hrane i hrane za životinje, aditivi za hranu i hranu za životinje, vitamini, minerali, soli, materijali koji dolaze u kontakt sa hranom, voda za piće, genetski modifikovani organizmi itd.

Poglavlje 13.Ribarstvo čine propisi koji se odnose u cjelini na Zajedničku politiku ribarstva EU (Common Fisheries Policy), regulišu očuvanje akva resursa, ograničavanje štetnog uticaja na životnu sredinu, uslove za korišćenje vodnih resursa, strukturnu politiku i upravljanje flotom, akvakulturu itd.

Acquis  EU u oblasti  ribarstvo sastoji se od propisa koji ne zahtijevaju transpoziciju u nacionalno zakonodavstvo. Međutim, neophodno je uvesti mjere za pripremu administracije i operatora za učešce u zajedničkoj politici ribarstva koja obuhvata tržišnu politiku, upravljanje resursima i flotom, inspekciju i kontrolu, strukturne akcije i kontrolu državne pomoći. U nekim slučajevima potrebno je prilagoditi postojeće sporazume o ribarstvu i konvencije s trećim zemljama ili međunarodnim organizacijama.

Ovo poglavlje 13 sadrži šest potpoglavlja:

13.1. Resursi i upravljanje flotom, 13.2. Inspekcija i kontrola, 13.3. Strukturne mjere, 14.4.Državna pomoć, 13.5. Tržišne mjere i 13.6. Međunarodni sporazumi.

Proces usklađivanja domaćih propisa s evropskim propisima u oblasti poljoprivrede

Proces institucionalnog povezivanja jedne države s EU i kasnije članstva u EU podrazumijeva i usvajanje pravnih tekovina Evropske unije tzv. Acquis EU.

Proces usklađivanja – aproksimacija je ujednačavanje zakona i drugih propisa država članica s pravom EU.

Cilj usklađivanja je regulisanje društvenih odnosa na jedinstven ili što je moguće sličniji način na nivou EU. S obzirom na stepen usklađivanja pravnih rješenja, moguće je govoriti o komunitarnoj regulaciji, ciji je cilj ostvarenje jedinstvenog pravnog rješenja odnosno uspostavljanje jedinstvenog pravnog režima i o komunitarnoj regulaciji, koja harmonizuje pravne režime na prostoru EU, dakle usklađuje nacionalne propise preuzimanjem odredaba EU u nacionalno pravo.

Proces usklađivanja obuhvata metode i tehnike prenošenja rješenja iz pravnih tekovina u domaći pravni poredak, proces njihove ugradnje u domaći pravni poredak i proces primjene koji se manifestuje kroz ostvarivanje prava i prihvatanje konkretnih obaveza.

Postupak uskađivanja s pravnom tekovinom predstavlja ne samo utvrđivanje relevantnih propisa EU s kojima se nacionalni pravni propisi moraju uskladiti već i analizu nacionalnog zakonodavstva. Takođe, postupak prilagođavanja i usklađivanja nacionalnog zakonodavstva s pravnom tekovinom podrazumijeva da se svi pravni akti moraju uzeti u obzir i ocijeniti njihova usklađenost.

Usklađivanje zakonodavstva je, dakle, politika EU koja služi postizanju cilja ujednačavanja prava u zemljama članicama, u obimu i u mjeri koji treba da omogući uspostavljanje i funkcionisanje zajedničkog tržišta. Usklađivanje nije samo prosta formalna procedura, niti je sama sebi cilj. To je instrument za ostvarivanje širokog spektra pravno-tehničkih, ekonomskih i političkih ciljeva. Takođe, harmonizacija nije prosto transponovanje komunitarnih pravnih normi u nacionalno zakonodavstvo. Kvalitet procesa harmonizacije mjeri se i dokazuje primjenom ovih propisa u unutrašnjem pravnom poretku. Poglavlje o poljoprivredi obuhvata veliki broj obavezujućih pravila, od kojih su mnogi direktno primenjivi. Pravilna primjena ovih pravila i njihovo efikasno sprovođenje i kontrola od strane efikasne javne uprave su od suštinskog značaja za funkcionisanje zajedničke poljoprivredne politike.

Pokretanje ZPP zahtijeva uspostavljanje sistema menadžmenta i kvaliteta, kao što su platna agencija i integrisani sistem administracije i kontrole (IACS), kao i kapaciteti za sprovođenje mjera ruralnog razvoja. Države članice moraju biti u mogućnosti da primjenjuju zakonodavstvo EU o direktnim šemama podrške poljoprivrednim gazdinstvima i primjenjuju zajedničke tržišne organizacije za različite poljoprivredne proizvode.

Da bi usklađivanje propisa u oblasti poljoprivrede bilo uspješno okončano neophodno je preduzeti tri vrste aktivnosti: zakonodavne aktivnostima, institucionalnu izgradnju i kadrovsku  reorganizaciju.

Zakonodavne aktivnosti

Ovaj process karakteriše uspostavljanje organizovanog sistema usklađivanja zakonodavstva, čija organizacija  jasno ustrojena, kako na centralnom nivou, tako i na nivou resornog ministarstva. Sprovođenje procesa zahtijeva retroaktivno djelovanje, što znači da je neophodno utvrditi u kojoj mjeri su već usvojeni i donijeti propisi usklađeni s pravom EU. Takođe, od izuzetnog je značaja i uvažavanje značaja pojedinih oblasti na osnovu zastupljenosti propisa ovih oblasti u ukupnom korpusu propisa EU (poljoprivreda, zaštita životne sredine i itd.). To znači da mjera uspjeha ne može biti ista za sva resorna ministarstva, kao i da politika zapošljavanja i obučavanja kadrova, ali i opredjeljivanja sredstava iz budžeta mora uvažavati realnost da će pojedini resori biti pod mnogo većim pritiskom od većine ostalih. Linearni pristup rješavanju problema mora biti u potpunosti zamijenjen drugačijim pristupom – uvažavanja različitosti.

Korisno je napraviti razliku izmedu „propisa o proizvodu” i „propisa o procesu”.

Propisi o proizvodu se tiču prirode samog proizvoda, na primjer, standarda kvaliteta hrane, a  poštovanje propisa o proizvodima je uslov da bi prozvod mogao da se plasira na tržište EU.

Propisi o procesu se, s druge strane, tiču uslova pod kojima se proizvod proizvodi, na primjer, zdravstveni i bezbjednosni standardi na radnom mjestu ili ekološki standardi za fabrike. Zemlje koje pregovaraju treba da budu pripremljene da nakon pristupanja preuzmu čitavu pravnu tekovinu EU u oblasti proizvoda na unutrašnjem tržištu.

 Izgradnja novih i jačanje postojećih institucija

Drugi aspekt procesa usklađivanja domaćih propisa s evropskim je izgradnja novih i jačanje postojećih institucija, zbog čega je potrebno uspostavljanje izuzetno složenog mehanizma koordinacije i uvođenja novih informacionih tehnologija, kako bi se zadovoljili izuzetno strogi standardi EU.

Organizacija unutrašnjeg sistema resornog ministarstva jasno definiše uloge pojedinih organizacionih jedinica u procesu usklađivanja propisa (normativa, EU poslovi, struka), adekvatna edukacija i obuka i regrutovanje kadrova, u cilju uspostavljanja dobre i održive koordinacije procesa.

Jedan od zahtjeva EU za korišćenje IPA fonda (IPARD) je i formiranje platne agencije po EU standardima.

Ovo je bitno ne samo zbog korišćenja sredstava iz IPARD fonda, već će ova agencija biti odgovorna za sprovođenje finansijski najvažnije politike direktnih plaćanja, koja predstavlja okosnicu Zajedničke poljoprivredne politike EU.

Standardi EU u ovoj oblasti su jasna podjela nadležnosti unutar agencije i razdvajanje funkcija prijema i odobravanja aplikacija od funkcije odobravanja zahtjeva za isplatu, kao i odvojenost ovih funkcija od funkcije isplate, vođenja knjigovodstva i upravljanja dugom.

Takođe, direktna plaćanja (nakon ulaska u EU) je nemoguće sprovesti bez postojanja Sistema identifikacije parcela (Land Parcel Identification system – LPIS), koji je zapravo sistem ortofoto snimaka poljoprivrednog zemljišta jedne zemlje. Na njemu se jasno vide i granice između pojedinih parcela, što uvidom u ovaj sistem, predstavlja osnovu za ostvarivanje prava poljoprivrednika za isplatu subvencija po osnovu direktnih plaćanja.

Aktivnosti resornog ministarstva u oblasti usklađivanje zakonodavstva zahtijevaju jačanje sistema koordinacije unutar Ministarstva koji obuhva: uspostavljanje IT podrške procesu usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa evropskim zakonodavstvom u oblasti poljoprivrede, bezbjednosti hrane, veterinarske i fitosanitarne politike; specijalizaciju i dodatnu obuku zaposlenih u resornom ministarstvu, ali i ostalim institucijama za nove poslove koji se odnose na usklađivanje zakonodavstva; uspostavljanje interne koordinacije djelova ministarstva koji se bave usklađivanjem propisa i dijelom koji koordinira EU poslove; kao i veći značaj Programa pristupanja Evropskoj uniji  kao sistema harmonizacije.

Jedinstvene softverske podrške procesu usklađivanja zakonodavstva.

 Uspostavljanje IT podrške procesu usklađivanja domaćeg zakonodavstva s evropskim zakonodavstvom u oblasti poljoprivrede, bezbjednosti hrane, veterinarske i fitosanitarne politike, podrazumijeva razvijanje posebne IT podrške procesu usklađivanja domaćih propisa s evropskim propisima, koja se svodi na postojanje jedinstvene softverske podrške procesu usklađivanja zakonodavstva.

Naime, radi se o posebnoj  bazi podataka, koja bi trebala da  integriše  proces pisanja propisa, izrade Tabele usklađenosti  i povezivanje sa ostalim softverskim rješenjima u ovoj oblasti, kao što je  Program  pristupanja, plan harmonizacije i baza prevođenja), kao i integraciju svih aktera unutar Ministarstva( direktorati , direkcije, odeljenja, odseci, grupe). Baza podataka treba da ima sljedeće funkcije: integrisana izrada propisa (sve faze pisanja propisa obavljale bi se preko ove baze podataka); praćenje napretka u harmonizaciji kroz precizno određivanje s kojim propisima EU je obavljeno usklađivanje; obezbjeđivanje kvartalnog izvještavanja za potrebe resornog ministarstva; kao i lakše određivanje prioriteta za prevođenje.

Tabele usklađenosti domaćih propisa

Što se tiče tabele usklađenosti domaćih propisa sa evropskim propisima treba imati u vidu da ovu aktivnost čine sljedeći elementi: uvođenje tabele usklađenosti za svaki propis koji Ministarstvo donosi profuturo; izrada tabela usklađenosti za sve propise koji su donijeti, a za koje se smatra da su usklađeni sa propisima EU (korak unazad); uvođenje novog mehanizma koordinacije u Ministarstvu (normativa – EU jedinica); specijalizacija zaposlenih u normativi za izradu tabela usklađenosti. To ne znači da bi oni izrađivali tabelu usklađenosti, već da bi na taj način mogli da kontrolišu tabele koje im šalje struka.

Specijalizacija i dodatna obuka zaposlenih

Poseban aspect u oblasti usklađivanja propisa u oblasti poljoprivrede predstavlja specijalizacija i dodatna obuka zaposlenih u resornom ministarstvu za nove poslove koji se odnose na usklađivanje zakonodavstva. Obuka obuhvata službenike iz normativnog odeljenja i EU jedinice ministarstva, gdje se s opštih prelazii na specifične vrste obuka koje obuhvataju neposrednu izradu tabela usklađenosti (Table of concordance).

—–

Čitav korpus propisa Evropske unije (Acquis EU) u oblasti poljoprivrede, ruralnog razvoja, veterinarske, fitosanitarne politike i politike bezbjednosti hrane čini preko 27 000 propisa različitog stepena obaveznosti (uredbe, direktive, odluke, preporuke i mišljenja), od tog broja Ministarstva poljoprivrede ima oko trećinu svih propisa Evropske unije, a imajući u vidu da najveći broj propisa predstavlja grupu tehničkih propisa za koje potrebno usvajanje velikog broja domaćih propisa, neophodno je uspostavljanje sistema koordinacije unutar nadležnih institucija kako bi se proces usklađivanja, prije svega, dobro organizovao, a zatim i intenzivirao.

 

 

2018-03-15T06:21:03+00:00March 14th, 2018|Uncategorized|