Uloga Sekretarijata za zakonodavstvo u procesu pristupanja Evropskoj uniji

//Uloga Sekretarijata za zakonodavstvo u procesu pristupanja Evropskoj uniji

Uloga Sekretarijata za zakonodavstvo u procesu pristupanja Evropskoj uniji

 

Proces integracije nameće promjene u ulozi i načinu rada Sekretarijata za zakonodavstvo. U pregovorima o pristupanju upravljački zadaci su određeni ciljem – dostizanjem članstva u EU, a odgovarajući vremenski okvir mora se postaviti u svjetlu raspoloživih resursa za ispunjenje kriterijuma odnosno zahtjeva članstva .

Proces integracije, a posebno pregovori o pristupanju, sastoje se u preuzimanju obaveza za usklađivanje zakonodavstva i izgradnju administrativnih i materijalno-tehničkih kapaciteta. Obezbjeđivanje članstva, nije kraj priče. Ono je samo početak nove faze – važan događaj u procesu koji se nastavlja. Biti članica je u nekim pogledima teže i mnogo zahtjevnije nego pregovarati o članstvu.

Pitanje u pregovorima dakle nije “da li će” država uskladiti svoje zakonodavstvo sa pravnim tekovinama EU, već “kada će” i “kako će” to učiniti i “koliko će to da košta”.

Ove obaveze država formuliše u svojim pregovaračkim dokumentima, ali i usvajanjem različitih strateških i akcionih planova. Težak teret detaljnih tehničkih poslova zahtijeva doprinose specijalista i stručnjaka u svim relevantnim oblastima javne politike. To se posebno odnosi na pravne stručnjake. Jedna od odgovornosti projektnog tima za pristupanje je da stimuliše razvoj kadrovskih kapaciteta. A za to treba vrijeme i novac. Kratkoročno gledano, može biti moguće „pozajmiti” ili „otkupiti” stručnost, ali dugoročno ne postoji zamjena za razvoj domaćih kapaciteta.

Pristupanje EU je projekat koji koristi više kriterijuma za učinak: ciljeve, troškove, kapacitete i vrijeme. Jasno definisan cilj, budžet i vremenski okvir. I očekivani rezultat. A rezultati se mjeri na godišnjem nivou. Prati se realizacija mjera i aktivnosti kroz ocjenu stanja u zemlji (rana faza, određeni nivo pripremljenosti, umjereno pripremljen, dobar nivo pripremljenosti i dobro napredovao); ocjenu ostvarenog napretka na godišnjoj osnovi(nazadovao, nije bilo napretka, određen napredak, dobar napredak i vrlo dobar napredak); što omogućava međusobno poređenje država obuhvaćenih politikom proširenja. Procjenjuje se svaka oblast pojedinačno. Osnova za procjenu stanja i komparaciju su kontrolne liste pitanja koje omogućavaju da se dobije cjelovita slika stanja u određenom sektoru. Kontrolne liste pitanja sastavlja Evropska komisija, identične su za sve i na njih odgovaraju sve države obuhvaćene politikom proširenja.

Od pregovaračkih dokumenata ključne su pregovaračke pozicije za svako pregovaračko poglavlje, u kojima država jasno definiše svoje planove za usklađivanje zakonodavstva i izgradnju administrativnih kapaciteta u konkretnoj oblasti. Jednom kada se država kroz pregovaračke dokumente odredi o načinu i dinamici usklađivanja zakonodavstva, prostor za kasnije promjene je znatno sužen. Posljedično to znači da će se kroz zakonodavni proces kasnije samo sprovesti ono na šta se država već obavezala, bez obzira na to da li se u dovoljnoj mjeri vodilo računa o očuvanju konzistentnosti svog pravnog sistema.

Zato je ključno da se već u radu pregovaračke grupe ispolji stručni doprinos Sekretarijata za zakonodavstvo, kako bi se pronašla najprihvatljivija rješenja za harmonizaciju  propisa EU u nacionalni pravni sistem i odredila adekvatna dinamika. Osim toga, neka rešenja za pravna pitanja usklađivanja zakonodavstva imaju horizontalno značenje za sva pregovaračka poglavlja pa je potrebno obezbijediti ujednačen pristup u primjeni svih tih rješenja. Ovo predstavlja novi izazov u radu Sekretarijata za zakonodavstvo koji bi svoja stručna mišljenja trebalo da iskaže već u radu pregovaračkih grupa, prije slanja u redovnu procedure.

Države kandidati moraju da u cjelosti prihvate pravne tekovine prije nego što im bude omogućeno da pristupe Evropskoj uniji, odnosno da uvrste pravo EU u svoje nacionalno zakonodavstvo i sprovode ga od trenutka pristupanja. Država koja pristupa EU mora da osnuje efikasnu nacionalnu mašineriju za pripreme i donošenje odluka u evropskim pitanjima kako bi zaštitila nacionalni interes u perspektivi punog prihvatanja pravne tekovine EU.

Iskustvo ukazuje da su najveći problemi država kandidata često posljedica nacionalnih propisa i pravne i ekonomske tradicije. Takođe, iskustva ukazuju da glavna pitanja oko kojih obično nastaju problemi za vrijeme pregovora su poljoprivreda, poreska politika i regionalna i strukturna politika, kao i politika zaštite konkurencije. Zajednička poljoprivredna politika često iziskuje usvajanje drugačijeg modela u pogledu cijena i administrativnih zahtjeva od onog koji je poznat poljoprivrednicima u državama kandidatima. Razlike u minimalnim standardima u oblasti zdravlja, bezbjednosti i zaštiti životne sredine iziskuju detaljne stručne rasprave i analize. Slobodni protok poljoprivrednih proizvoda i industrijske robe u kontekstu jedinstvenog tržišta se mora kombinovati sa adekvatnim rasporedom za prihvatanje zajedničke spoljne carinske tarife I trgovinske politike EU prema razvijenim zemljama i zemljama u razvoju. Potreba za prilagođavanjem zavisi od nacionalnog modela.

Stavovi države kandidata iskazuju se i kroz definisanje mjera u Programu pristupanja odnosno programu za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije, kao i u planiranju reformskih aktivnosti kroz sektorske strategije i akcione planove. Svi ti dokumenti po pravilu su sastavni dio pregovaračkog procesa, budući da su mnoge strategije ujedno definisane kao uslovi za otvaranje konkretnih poglavlja, tako da i oni podliježu verifikaciji od strane EU.

Uloga Sekretarijata za zakonodavstvo treba da se ogleda u stručnom doprinosu radu pregovaračke grupe, njegovoj ulozi u pregovaračkoj grupi, kao u načinu na koji predstavnici Sekretarijata mogu da djeluju efikasno i blagovremeno. Kao prvo, neposrednim učeščem u radu pregovaračke grupe, predstavnici Sekretarijat za zakonodavstvo treba da se informišu o obavezama i glavnim izazovima u pregovaračkom procesu odnosno o izazovima konkretnog pregovaračkog poglavlja, posebno po pitanju usklađivanja nacionalnog zakonodavstva s pravom EU.

Ključna uloga predstavnika Sekretarijata za zakonodavstvo je nihovo učešće u analizi propisa EU koje treba prenijeti u nacionalno zakonodavstvo ili s kojima treba uskladiti nacionalne propise, pri čemu ukazuju na nacionalne propise i odredbe kojima je predmetna oblast već uređena, bilo da su oni u skladu s propisima EU ili ih treba izmijeniti. Pri tom posebno treba da  skreću pažnju na one propise EU čije prenošenje zahtijeva promjenu Ustava ili izmjenu većeg broja propisa, kao i na vrijeme potrebno za usklađivanje propisa, vodeći računa o vrsti propisa koji se prenosi (uredba, direktiva, odluka, okvirna odluka).

Zbog obima pravne tekovine EU, usklađivanje predstavlja izuzetno zahtjevan proces za čije je uspješno sprovođenje važno i dobro planiranje zakonodavnih aktivnosti. Važna uloga predstavnika Sekretarijata za zakonodavstvo u pregovaračkoj grupi ogleda se u njihovim savjetima u planiranju realnih i ostvarivih rokova za usklađivanje zakonodavstva, vodeći računa o vremenu potrebnom za svaku fazu zakonodavnog procesa. Naime, slabosti u planiranju usklađivanja zakonodavstva mogu imati negativan efekat na proces integracije, s jedne strane, ako se rokovi i aktivnosti usklađivanja postave nedovoljno ambiciozno, onda je to ujedno i poruka o nedovoljnoj političkoj odlučnosti da se sprovedu potrebne reforme, ali i o nedovoljnoj administrativnoj sposobnosti da se preuzmu pravna tekovina EU, a s druge strane, preambiciozno i nerealno postavljeni rokovi predstavljaju rizik niskog nivoa realizacije planiranih aktivnosti ili pak rizik da se zbog ubrzavanja procedure usvajanja propisa ugrozi kvalitet zakonodavnog procesa. Nizak nivo realizacije planiranih aktivnosti jasan je pokazatelj nespremnosti administracije da se nosi sa pritiscima članstva u EU pa se zato negativno odražava na pregovarački proces.

Takođe, predstavnici Sekretarijata za zakonodavstvo zajedno s ostalim članovima pregovaračke grupe treba da ukažu na postojanje eventualnih neusklađenosti između pojedinih strateških i akcionih planova i planova za usklađivanje propisa, odnosno na neusklađenost izmedu pregovaračkih dokumenata i nacionalnih programa i planova.

Uloga Sekretarijata se sastoji u predlaganju najprikladnijih instrumenta za prenošenje propisa EU u nacionalni pravni sistem vodecii računa o očuvanju koherentnosti pravnog sistema. Naime, pitanje prenošenja nije uvijek jednostavno i jednoznačno, već nerijetko nudi izbor između različitih metoda. Dakle, svojim stručnim znanjem i iskustvom pomažu pregovaračkoj grupi u izboru načina i vrste propisa za prenošenje propisa EU koji nemaju neposredno dejstvo (direktive i okvirne odluke), ali i propisa koje je potrebno usvojiti kako bi se osigurala efikasna primjena propisa sa neposrednim dejstvom (uredbe). Ujedno svojim savjetima pomažu da predlozi pregovaracke grupe u vezi s usklađivanjem zakonodavstva doprinesu daljoj izgradnji i unaprjedenju pravnog sistema i da se njima poštuje usaglašenost propisa i opštih akata.

Dalje, postoje propisi EU koji će zahtijevati izmjenu većeg broja nacionalnih propisa, pa je onda nužno voditi računa o tome da se i svi oni izmijene. Pri tom, dio propisa koje je potrebno uskladiti ne spada u oblast samo jedne politike, već u nadležnost većeg broja resora. Sektorski nadležan organ ne mora imati jasnu sliku o svim propisima koje treba izmijeniti. U tom kontekstu Sekretarijat za zakonodavstvo ima najbolji horizontalni pregled zakonodavstva, pa je u mogućnosti da ukaže na sve propise koje treba izmijeniti da bi se postiglo potpuno usklađivanje zakonodavstva.

Takode, važno je i da se predstavnici Sekretarijata za zakonodavstvo učestvuju u pregovaračkim grupama međusobno konsultuju i informišu o pitanjima koja se pojavljuju u radu pregovaračkih grupa radi ujednačavanja njihovog doprinosa radu pregovaračkih grupa. Zato je dobro da imaju redovnu neformalnu razmjenu iskustava u radu pregovaračkih grupa, kao i povremene tematske sastanke u okviru Sekretarijata o pitanjima iz pregovaračkog procesa.

Dakle, kad je u pitanju način učestvovanja predstavnika Sekretarijata za zakonodavstvo u radu pregovaračkih grupa, to učestvovanje treba da bude redovno, treba da se ogleda u proaktivnom ličnom i stručnom doprinosu koji podrazumijeva samostalnost u radu, uz horizontalnu i vertikalnu razmjenu informacija unutar Sekretarijata za zakonodavstvo, kao i koordinaciju stavova sa nadredenima.

Za svaki zakonodavni predlog koji ulazi u procedure (bez obzira na to što mu usklađivanje zakonodavstva nije namjena) treba provjeriti da li pitanje koje se njime uređuje spada u nadležnost EU, kao i o kojoj vrsti nadležnosti je riječ (isključivoj, podijeljenoj ili nadležnosti u oblasti koordiniranja politika), odnosno da li je to pitanje već uređeno pravom EU. Ovo je u procesu integracije bitno da bi se izbjeglo usvajanje propisa koji su u suprotnosti s pravom EU.

Pokušaji da se ubrza proces pristupanja preuzimanjem većih odgovornosti nego što postejeći kapaciteti mogu da prihvate, povećavaju rizik preopterećenosti i pada u učinku. Treba biti realan, imajući u vidu da se radi o zahtjevnom procesu. Ništa se neće postici potcjenjivanjem zahtjeva pristupanja za države kandidate ili građenjem nerealnih očekivanja o mogućoj brzini postizanja članstva. Eventualni brzi ulazak u EU sa produženim prelaznim periodima bi u stvari mogao da ima negativne dugoročne efekte, zbog obaveza i obima posla koje prouzrokuju dodatne evropske politike, jer napredak u evropskoj integraciji zahtijeva više od nacionalnih vlada, a ne manje.

Važan zadatak nije zakazivanje određenog datuma ulaska već obezbjeđivanje odgovarajuće spremnosti i opremljenosti država kandidata za članstvo, jer zemlje u procesu pristupanja moraju da se pripreme za preuzimanje postojećih obaveza, kao i da se pripreme za one buduće. Zato je uloga Sekretarijata za zakonodavstvo ključna u ispunjavanju složenih, obimnih i zahtjevnih uslova članstva u EU.

2018-02-09T09:43:25+00:00February 9th, 2018|Uncategorized|